Zajednica Srba Rijeka

Community of Serbs in Rijeka

Trg Sv. Barbare 1

51000 Rijeka

Hrvatska

tel. ++385 51 / 330 - 867

fax. ++385 51 / 330 - 873

e-mail: vsnm-ri@net.hr 

Vijeće srpske nacionalne manjine

za Grad Rijeku

City Council of Serb National Minority Rijeka

 mr. Sanja Barić, Pravni fakultet u Rijeci

Uloga nevladinih organizacija u okviru Vijeća Europe

Uvod

Nevladina organizacija ili neprofitna organizacija (u daljnjem tekstu: NVO) jedan je od pojmova koji se gotovo svakodnevno koristi i/ili susreće u društvenom i političkom kontekstu kako na nacionalnoj, tako i na međunarodnoj razini. Uobičajeno se spominje vezano za razvoj civilnog društva, promicanje demokracije i tolerancije. S druge strane, Vijeće Europe (u daljnjem tekstu: VE) međuvladina je organizacija čiji je temeljni cilj «postizanje većeg jedinstva među državama članicama … u svrhu osvještavanja i zaštite ideala i načela koji čine njihovo zajedničko nasljeđe, … te promicanje njihovog ekonomskog i društvenog razvoja». Jednom od premisa za ostvarenje tog cilja smatra se «održavanje, zaštita i promicanje ljudskih prava i temeljnih sloboda», a njeno najučinkovitije oruđe je Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda iz 1950. (u  daljnjem tekstu: Europska konvencija).

Ovaj rad ukazuje na dijelom paralelnu, dijelom preklapajuću i djelom međuzavisnu funkciju dvaju, na prvi pogled, fundamentalno različitih koncepcija. Moguće je izdvojiti dvije osnovne vrijednosti koje VE u okviru svojeg djelovanja pridaje NVO:

1. sloboda udruživanja prepoznata je kao dobro per se koje omogućava konkretizaciju u VE visoko pozicioniranih načela pluralizma, demokracije i tolerancije; i

2. NVO-ima se omogućava izravna suradnja s tijelima VE, posebice na području zaštite ljudskih prava, ali i u drugim pitanjima.

Rad je podijeljen na pet dijelova. Prva dva dijela objašnjavaju i ocrtavaju temeljne pojmove, tj. nevladine organizacije općenito i VE. Sljedeća dva dijela razmatraju slobodu udruživanja kako je ona definirana i zaštićena unutar VE. Naime, treći dio raspravlja sadržaj i opseg zaštite slobode udruživanja prema članku 11. Europske konvencije, a četvrti dio prikazuje zaštitu koja se pruža međunarodnim NVO putem Europske konvencije o priznavanju pravne osobnosti međunarodnih NVO iz 1996. (u daljnjem tekstu: Konvencija o priznavanju pravne osobnosti). Posljednji dio posvećen je suradnji NVO s VE, tj. savjetodavnom statusu dodijeljenom određenom broju NVO uz osvrt na ostale raznolike načine prisutnosti i djelovanja NVO u okviru VE.

1. Pojam nevladine organizacije

Velika većina građana moderne demokratske države članom je barem jedne od lokalnih udruga ili asocijacija šireg spektra, a gotovo da nema osobe koja nije čula za «Greenpeace», «Amnesty International» ili «Liječnike bez granica». Ipak, rijetki su oni kojima je jasan sadržaj i opseg ovog pojma. Konsenzusa nema ni u stručnim krugovima. Pravne definicije NVO polaze od konkretnog zakonskog određivanja pojma NVO u pojedinoj zemlji. Ovaj je pristup, naravno, izuzetno praktičan za neposredni rad lokalnih NVO, ali svojim uskim gledanjem onemogućava shvaćanje biti nevladinog sektora, usporednu analizu te, posljedično, otežava kvalitetnu i argumentiranu (pozitivnu ili negativnu) kritiku. Funkcionalne definicije ukazuju na ciljeve takvih organizacija, naglašavajući «javnu dobrobit» kojoj one služe. Pritom, one apstrahiraju činjenicu da mnoge NVO prvenstveno služe zadovoljavanju uskih interesa njihovih članova (primjerice, filatelističko društvo). Ekonomske definicije primjenjuju kriterij neprofitnosti. To, naravno, ne znači da NVO nemaju prihode, već da ih stječu isključivo radi ostvarivanja svojih primarnih, neprofitnih ciljeva te se njihova dobit ne dijeli članovima ili trećim osobama, nego «vraća» neprofitnoj djelatnosti. Najprihvatljivijom zbog svoje sveobuhvatnosti čini se strukturalno-operativna definicija Salomona i Anheiera koja identificira nevladinu organizaciju prisutnošću pet čimbenika: određeni stupanj organiziranosti, privatnost, neprofitna distribucija, samouprava i dobrovoljnost.

Iako u svojem najširem smislu pojam NVO uključuje i vjerske zajednice, sindikate, udruge poslodavaca te političke stranke, uobičajeno se pod njime podrazumijevaju samo udruge, zaklade i ustanove. Udruživanje se može širiti prema višim ustrojbenim razinama (krovne organizacije u okviru istog područja djelovanja) ili preko državnih granica (međunarodne NVO).

Konačno, treba razlikovati pojam civilno društvo od pojma neprofitnih organizacija koje u svakom slučaju predstavljaju značajni dio prethodnog pojma, međutim, civilno društvo označava mnogo širi krug subjekata. Osim NVO u najširem smislu, on obuhvaća i različite neformalne skupine unutar društva. Zapravo, civilnim društvom se označava kvaliteta ustroja cjelokupnog društva po idealnim načelima pluralizma, demokratičnosti i otvorenosti, u kojem su NVO jedan od pojavnih oblika, a njihov položaj, uloga i tretman jedno od mjerila stupnja konkretizacije idealnih načela.

2. Struktura i uloga Vijeća Europe

Stravični zločini i ekstremna kršenja ljudskih prava tijekom Drugog svjetskog rata rezultirali su po njegovom okončanju ubrzanim razvojem mehanizama provedbe ideje međunarodnih ljudskih prava, kako na univerzalnoj tako i na regionalnoj razini. Govoreći o regionalnoj razini, napose o Europi, ideološki su sukobi između Istoka i Zapada, opasnost od novog oblika totalitarizma, komunistički udar u Čehoslovačkoj i blokada Berlina predstavljali ozbiljnu prijetnju temeljnim ljudskim pravima i političkim slobodama. Stoga je u poratnom razdoblju stvoreno nekoliko europskih pokreta u svrhu očuvanja mira i demokracije.

Vijeće Europe jedna je od međuvladinih organizacija stvorenih u to vrijeme. Prijedlog za njeno osnivanje iznesen je u svibnju 1948. godine na zasjedanju Međunarodnog odbora pokreta za europsko jedinstvo u Haagu, kojem su prisustvovali predstavnici šesnaest država i promatrači daljnjih deset država. Tom je prilikom rođena i ideja o usvajanju “Europske povelje o ljudskim pravima”. Najznačajniji neposredni učinci ovog Kongresa bili su izrada Statuta VE te izrada nacrta Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (poznatija kao Europska konvencija o ljudskim pravima). Temeljni cilj VE je postizanje većeg jedinstva među državama članicama putem političkog dijaloga, međusobnih sporazuma i zajedničkih akcija. Osnovano od strane deset država, VE danas broji 41 državu članicu.

Dva glavna statutarna tijela VE su Odbor ministara, kojeg čine ministri vanjskih poslova država članica, i Parlamentarna skupština, koju čine predstavnici nacionalnih parlamenata država članica. Administrativne poslove obavlja Međunarodno tajništvo, na čelu s Glavnim tajnikom. Odbor ministara, kao najviše tijelo VE, ima trostruku ulogu: a) omogućava jednakost u predstavljanju i zastupanju interesa svih država članica; b) čini kolektivno tijelo koje pronalazi «europska» rješenja pojedinih problema; i c) djeluje, zajedno s Parlamentarnom skupštinom, kao čuvar vrijednosti zbog kojih je osnovano VE. Odboru ministara je povjereno nadgledanje (monitoring) ispunjavanja onih obveza koje su države članice preuzele. U njegovoj je nadležnosti, primjerice, ispitivanje izvješća o stanju u pojedinim državama članicama, donošenje preporuka pojedinim državama članicama, nadgledanje izvršenja odluka Europskog suda za ljudska prava, sklapanje konvencija i međunarodnih ugovora, primanje novih država članica, donošenje budžeta, primjena programa suradnje i pomoći zemljama istočne i srednje Europe, itd. Osim toga, od 1994. pri VE djeluje savjetodavno tijelo Odbora ministara, tzv. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Europe, u cilju pomaganja novim članicama VE (dakle, državama istočne i srednje Europe) u razvoju učinkovite lokalne i regionalne samouprave. Države članice imaju u Parlamentarnoj skupštini različiti broj predstavnika, a time i glasova. Ona raspravlja o svim pitanjima iz nadležnosti VE, a svoje prijedloge i zaključke šalje Odboru ministara u obliku preporuka. Uz to, Skupština, kada to smatra potrebnim, donosi rezolucije, te daje mišljenja kada to traži Odbor ministara (primjerice, o pristupanju nove članice, o sklapanju međunarodnog sporazuma, o budžetu, i sl.). 

Koji će se problemi doista razmatrati u Parlamentarnoj skupštini ovisi o odluci tzv. Ureda, kojeg čini predsjednik Skupštine, njegovih 18 zamjenika i vođe političkih grupacija. Trenutno u Parlamentarnoj skupštini djeluje pet političkih grupacija, a zanimljivo je da predstavnici nacionalnih parlamenata mogu slobodno izabrati žele li pripadati nekoj od grupacija i kojoj. U svakom slučaju, grupacija mora imati barem 20 članova iz barem 6 država, te mora biti predana vrijednostima VE.

Kao što je uvodno naglašeno, Europska konvencija je stvorila najnapredniji i najučinkovitiji međunarodni sustav za zaštitu ljudskim prava na regionalnoj razini. Ona pruža zaštitu prava pojedincima i to, iznad svega, protiv njihove vlastite države. U tu svrhu ustanovljava novo tijelo unutar VE – Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Europski sud). Europska konvencija zajedno s pripadajućim protokolima jamči samo građanska i politička prava (s iznimkom prava na vlasništvo i prava na školovanje), dok su ekonomska i socijalna prava sadržana u Europskoj socijalnoj povelji.

3. Sloboda udruživanja: ljudsko pravo u okviru VE

Dobrovoljno udruživanje u zajednice radi ostvarenja različitih ciljeva prisutno je od samog postanka ljudske vrste. Usprkos dugoj povijesti ovog oblika društvenog života, sloboda udruživanja jedno je od najkasnije i najslabije razvijenih temeljnih načela međunarodnog prava ljudskih prava. Sloboda mirnog okupljanja i sloboda udruživanja usko su povezane sa slobodom mišljenja, vjeroispovijesti i izražavanja misli. Sloboda udruživanja je postala «univerzalnim» pravom uvrštavanjem u Opću deklaraciju o ljudskim pravima Ujedinjenih naroda (1948). Iako donijeta u obliku rezolucije Opće skupštine, dakle, bez pravno-obvezujućeg značenja «pravih» konvencija, tijekom vremena postala je dio međunarodnog običajnog prava i stoga vrlo značajan izvor međunarodnog prava ljudskih prava. Europska konvencija sadrži jasnu garanciju slobode udruživanja. Da bi se utvrdio sadržaj slobode udruživanja prema članku 11., potrebno je razmotriti relevantne rješidbe Europskog suda. Prethodno treba pojasniti pitanje aktivne legitimacije NVO pred Europskim sudom.

a) Uloga NVO u privatnoj tužbi prema Europskoj konvenciji

Europska konvencija je postepeno uvela značajan presedan u međunarodnim javnopravnim odnosima omogućivši privatnim osobama da, radi zaštite njome zajamčenih prava, podignu tužbu protiv država, tradicionalno jedinih subjekata međunarodnog prava. Članak 34. Protokolom br. 11 revidirane Europske konvencije daje pravo svakoj «osobi, NVO ili skupini pojedinaca» da uputi Europskom sudu zahtjev kojim denuncira neku državu stranku Konvencije zbog navodnog kršenja priznatih prava. Razvoj ove bezuvjetne odredbe trajao je gotovo pola stoljeća budući da je Konvencija u svojoj izvornoj verziji sadržavala dvije ograde: pojedinačni zahtjevi (privatne tužbe) su bili dopušteni jedino u slučaju da je tužena država dobrovoljno prihvatila takvu nadležnost strasbourških tijela, a čak i tada, tužitelj je imao pristup isključivo Europskoj komisiji, ne i Europskom sudu. Najveći broj država priznao je nadležnost europskih tijela za sporove koje protiv njih pokreću privatne osobe, a Protokolom br. 9 uveden je locus standi pred Europskim sudom. Konačno je od 1. studenog 1998. uvođenjem jedinstvene institucije stalnog Europskog suda položaj pojedinačnih tužitelja izjednačen s položajem država tužiteljica.

Dakle, svaka osoba - uključujući NVO i skupine pojedinaca - može podnijeti tužbu protiv države čijoj je jurisdikciji na bilo koji način podvrgnuta. Prava i slobode jamče se samo žrtvama povrede Konvencije. Apstraktne tužbe tj. actiones populares privatnim tužiteljima nisu dozvoljene. U svrhu Konvencije termin “žrtva” odnosi se na osobu neposredno i osobno povrijeđenu činom ili propuštanjem u pitanju. Tako je tužba, podnesena radi navodnog neslaganja norveškog zakona o abortusu s odredbom članka 2. stavka 1. Konvencije proglašena nedopuštenom zbog činjenice da se tužitelj nije smatrao žrtvom zakona. Naime, tužba je bila podnesena “u ime roditelja kojima se bez njihovog dopuštenja ili znanja oduzima potomstvo putem abortus provocatus-a, i u ime nerođene djece.“ Iz toga slijedi da se NVO mogu javiti kao tužitelji jedino u slučaju da su povrijeđena njima imanentna kolektivna prava (primjerice, sloboda udruživanja, sloboda misli i savjesti i vjeroispovijesti), dakle, kada su sami žrtve navodne povrede prava. Pod određenim okolnostima prihvaćen je koncept «posredne žrtve» čime se priznaje pravo pojedincu da podnese tužbu zbog navodnog kršenja prava druge osobe. U takvim slučajevima tužitelj mora imati tako blisku vezu s neposrednom žrtvom da se i njega može smatrati žrtvom koja je pretrpjela osobnu povredu.

Nadalje, u slučaju Klass prihvaćena je kategorija osoba koje ne mogu biti sigurne da li su im povrijeđena prava. Razlog je tome činjenica da tužitelji nisu mogli znati da li se dotični zakon primjenjivao i na njih. U konačnoj presudi rečeno je da “pojedinac može tvrditi da je žrtva samim postojanjem tajnih mjera, ili propisa koji takve mjere dozvoljavaju, a ne treba ujedno tvrditi da su mjere doista i primijenjene na njemu.” Takav zaključak Suda uveo je pojam moguće (potencijalne) žrtve. Ovo se primjenjuje i na NVO.

Privatni tužitelj mora tvrditi, ali ne i dokazati, da je žrtva, a Europski sud, na osnovi činjenica koje je iznio tužitelj i protuargumenata tužene države, utvrđuje je li vjerojatno da je tužitelj doista žrtva.

I konačno, tužbu može podnijeti tužiteljev punomoćnik, bliski rođak, skrbnik, ili druga osoba ovlaštena da zastupa žrtvu u slučaju da žrtva to nije u stanju poduzeti sama (npr. duševni bolesnik, dijete). Naravno, tužitelja može zastupati i jedna NVO. Međutim, ako žrtva umre, njen nasljednik može podnijeti tužbu ili nastaviti već pokrenuti postupak samo u slučaju da je povrijeđeno pravo prenosivo, odnosno ako se i sam nasljednik može smatrati neposrednom ili posrednom žrtvom. Ipak, NVO imaju potencijalno važnu ulogu kao amicus curiae. Naime, izmijenjeni članak 36. stavak 2. eksplicitno utvrđuje da predsjednik Suda može pozvati «... svaku zainteresiranu osobu, koja nije podnositelj zahtjeva, da podnese pisana očitovanja ili da sudjeluje u raspravi.»

b) Sadržaj slobode udruživanja prema Europskoj konvenciji (čl. 11 st. 1)

U svojoj su dosadašnjoj praksi Europski sud i Europska komisija (ukinuta 1. studenog 1998.) priznali «prirodnu vezu» između slobode udruživanja zaštićene člankom 11., s jedne strane, i slobode misli, savjesti i vjeroispovijesti te slobode izražavanja iz članaka 9. i 10., s druge strane. U demokratskom je društvu zaštita slobode udruživanja temelj kolektivnog ostvarivanja ovih dvaju potonjih prava. U svojim su rješidbama tijela Konvencije tretirali članak 11. kao lex specialis u odnosu na članke 9. i 10.: «Zaštita osobnog mišljenja koje osiguravaju članci 9. i 10. u obliku slobode misli, savjesti i vjeroispovijesti i slobode izražavanja je istovremeno i jedna od svrha slobode udruživanja prema članku 11. Stoga, vršenje pritiska … kako bi se nekoga natjeralo da se pridruži udruzi protivno vlastitom uvjerenju … predstavlja zadiranje u samu bit članka 11.»

Budući da su se stranke pred strasbourškim tijelima pozivale na članak 11. najčešće u «sindikalnom kontekstu», Europski sud je pojasnio odnos između šireg prava na udruživanje i užeg prava na sindikalno udruživanje. Potonje se pravo ne smatra posebnim pravom, već «jednim od oblika ili posebnim aspektom prava udruživanja.» Međutim, u takvim se slučajevima Europski sud opširnije osvrnuo na opću slobodu udruživanja kako bi utvrdio načela primjenjiva na sve kasnije slučajeve vezane uz to pravo. Određivanje pojma «udruživanje/udruga» neovisno od nacionalnih zakonodavstava ima ključnu ulogu iz dva razloga. Prvo, utvrđuje se sadržaj tog prava na europskoj razini i omogućava se njegova ujednačena zaštita. I drugo, izbjegava se derogacija zaštićenog prava unutarnjim pravnim uređenjem država članica Vijeća Europe.

Europski sud određuje slobodu udruživanja kao opću sposobnost građana da se bez uplitanja države udružuju u udruge kako bi ostvarivali različite ciljeve. Iz zajamčene slobode slijedi obveza za države da u svom pravnom poretku predvide mogućnost ostvarivanja te slobode. Sloboda udruživanja uključuje pravo članova udruga da se bore za zaštitu svojih prava, uz samo ona ograničenja koja dozvoljava stavak 2. članka 11. Konvencije. Zanimljivo je da članak 11. Konvencije ne sadrži pravo na pravnu osobnost udruga, te se razvio stav da odbijanje registracije, kada je prema odredbama unutrašnjeg prava registracija uvjet za stjecanje pravne osobnosti, ne predstavlja samo po sebi povredu članka 11. S druge strane, pravni status neke udruge na temelju nacionalnog prava ne utječe na njezin položaj u smislu članka 11. Konvencije, pa udruge kojima je registracija odbijena imaju pravo nastaviti sa svojim aktivnostima. Međutim, nedavno je Europski sud zauzeo stav da «građani moraju imati slobodu stvaranja pravne osobe kako bi zajednički nastupali na području zajedničkog interesa jer je to jedan je od najvažnijih elemenata slobode udruživanja bez kojeg bi to pravo bilo lišeno svog značenja. Način na koji države štite ovo pravo, kao i njegovo ostvarenje u praksi državnih tijela, odražava stupanj demokracije u dotičnoj zemlji.»

Europski sud je izdvojio dvije odrednice pojma «udruga»: dobrovoljna organizacija i zajednička svrha. Pojam «udruga» se tumači kao organizacija utemeljena na privatnom pravu, dok pravne osobe javnog prava ne uživaju zaštitu slobode udruživanja. Pravne osobe javnog prava su one koje nisu osnovali pojedinci, već zakonodavac, koje ostaju integrirane u državne strukture, koje ostvaruju ciljeve koji su u općem interesu, te koje na temelju relevantnih propisa obavljaju oblik javnog nadzora. Propisivanje zakonske obveze učlanjivanja u takve udruge u kojima članovi moraju plaćati članarinu ne predstavlja povredu Konvencije, čak ni u slučaju da takva organizacija nije politički neutralna. Uređivanje udruga javnog prava povređuje slobodu udruživanja iz Konvencije samo ako se istovremeno sprečava osnivanje drugih udruga ili njihovo međusobno povezivanje. Udruge privatnog prava su one koje su osnovane na temelju privatnog prava i koje uživaju punu autonomiju pri određivanju svojih ciljeva, ustrojstva i postupaka; to su udruge čija privatna dimenzija dominira u odnosu prema javnoj. U dosadašnjoj praksi Europski sud ne smatra udrugama u smislu članak 11. Konvencije belgijske liječničke komore, švedske studentske udruge, i sl. Također, zatvorenici koji izraze želju da budu u društvu drugih zatvorenika, kao i odnos između zaposlenika istog poslodavca ne čini udrugu samo po sebi.

Osim pozitivnog prava na udruživanje, Europski sud je u slučaju Young, James and Webster protumačio da članak 11. Konvencije «uključuje i određeni stupanj negativnog prava da se ne pristupi nekoj udruzi… Pojedinac ne uživa pravo na slobodno udruživanje ako je u stvarnosti sloboda njegovog djelovanja ili mogućnost izbora nepostojeća, ili svedena na razinu koja nema praktičnu vrijednost.» Europski sud još uvijek nije jasno odredio ima li se negativno pravo smatrati jednako zaštićeno člankom 11. kao i pozitivno pravo na slobodno udruživanje. U svakom slučaju, «u određenim situacijama» država mora intervenirati u odnosima između privatnih stranaka «poduzimanjem razumnih i prikladnih mjera kako bi osigurala stvarno uživanje negativnog prava na slobodu udruživanja.»

Ovdje je vrlo važno naglasiti da Konvencija ima samo vertikalni učinak, tj. štiti od neopravdanih ograničenja koja bi mogla nametnuti država. Načelno nema zaštite pred Europski sudom od povreda koje počine fizičke ili pravne osobe. Europski sud se o tome izjasnio samo u kontekstu slobode mirnog okupljanja koja se također štiti člankom 11. Naime, «ne može se smatrati obvezom države da se nikada ne miješa u ostvarivanje zaštićene slobode… [Č]lanak 11. ponekad zahtijeva poduzimanje pozitivnih mjera pa, ako je to potrebno, čak i u sferi odnosa između pojedinaca.» Dakle, iako nije jasno rečeno ima li država radi ostvarenja slobode udruživanja pozitivnu obvezu regulirati odnose između pojedinaca koji su članovi neke udruge, ili između članova i same udruge ako bi se njihovim djelovanjem kršila prava drugih, vjerojatno je da upravo navedeno za slobodu mirnog okupljanja vrijedi i za slobodu udruživanja. U svakom slučaju, država ima obvezu ostaviti udrugama dovoljan prostor za djelovanje. Sloboda udruživanja uključuje, dakle, i slobodu djelovanja u smjeru ostvarivanja ciljeva udruge.

c) Ograničenja slobode udruživanja prema Europskoj konvenciji (čl. 11 st. 2)

Veći broj prava zajamčenih Europskom konvencijom može se ograničiti pod istim uvjetima. Slobodu udruživanja i mirnog okupljanja države mogu legitimno ograničiti kumulativnim ispunjenjem tri uvjeta:

1) Ograničenje mora biti propisano zakonom

- pravno pravilo mora biti precizno formulirano, posljedice određenog ponašanja moraju biti u razumnoj mjeri i obzirom na okolnosti predvidljive za građane;

- ovaj je kriterij u gotovo svim slučajevima bio zadovoljen;

2) Ograničenje mora imati dozvoljeni cilj

- prava i slobode se mogu ograničiti radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih;

- i ovaj kriterij se relativno lako zadovoljava isticanjem ciljeva koje Konvencija dozvoljava. Međutim, stvarni učinci određenog ograničenja ocjenjuju se sukladno trećem uvjetu;

3) Ograničenje mora biti nužno u demokratskom društvu

- u praksi Europskog suda, kao i ustavnopravnoj praksi demokratskih država (npr. SAD, Kanada, Njemačka…), poznat kao tzv. uvjet proporcionalnosti;

Europski sud je definirao uvjet proporcionalnosti kroz četiri zahtjeva:

a) dokazi i argumenti države u prilog ograničenja prava moraju biti vrlo pažljivo ispitani, nije dovoljno da samo na prvi pogled zadovolje zadani kriterij (postiže li se pojedinim ograničenjem navedena svrha, koji su stvarni učinci i motivi, itd.);

b) ograničenje mora biti nužno, ne samo korisno ili poželjno;

c) svako se ograničenje mora temeljiti na toleranciji i poštivanju pluralizma, demokracija ne znači da stavovi većine bezuvjetno moraju prevladati, treba izbjeći zlouporabu dominantnog položaja u društvu;

d) Europski sud dozvoljava diskreciju (tzv. «margin of appreciation») cijeneći različitosti pojedinih kultura i tradicija zemalja Europe te omogućavajući državama određenu slobodu u izboru načina na koji će regulirati neko pitanje. Međutim, granica prihvatljivog odstupanja varira pa, prije svega, ovisi o ozbiljnosti zadiranja u Konvencijom zaštićeno pravo.

Konačno, treba imati na umu da ometanje djelovanja udruga ne mora uvijek biti samo u onemogućavanju udruživanja. Osim pravnog statusa, udruzi ne pripada ni jedno drugo određeno pravo koje joj pomaže u ostvarivanju ciljeva. Bit udruge je nastojanje da se ostvare ciljevi, a ne samo jednostavno udruživanje onih koji ih smatraju važnima. Ukoliko su ograničenja koja nameće određeni pravni sistem takva da udruga ne može učinkovito činiti išta osim samog postojanja, velika je vjerojatnost da će se smatrati kako postoji povreda članka 11. Europski sud je, primjerice, utvrdio kako je jedno od sredstava za ostvarivanje ciljeva udruge pravo na štrajk. Međutim, u dotičnom je slučaju naglašeno kako je postajala mogućnost da sindikat ostvari svoje interese i drugim sredstvima, te da države smiju u određenim slučajevima ograničiti pravo na štrajk.

4. Konvencija o priznavanju pravne osobnosti međunarodnih NVO

Europska konvencija štiti pravo udruživanja i djelovanja NVO unutar država članica VE, ali ne zadire u pitanje djelovanja NVO na području više država. Da bi se olakšalo priznavanje pravne osobnosti kao uvjet njihovog djelovanja u «stranoj» državi, VE je u suradnji s međunarodnim NVO pripremilo Konvenciju o priznavanju pravne osobnosti.

Područje primjene ratione personae obuhvaća međunarodne NVO čije aktivnosti imaju vrijednost za međunarodnu zajednicu, posebice na području znanosti, kulture, dobrotvornih ili filantropskih djelatnosti, zdravstva i edukacije, te koje doprinose oživotvorenju ciljeva i načela Povelje Ujedinjenih Naroda i Statuta VE. U svrhu Konvencije, međunarodnom se NVO smatra NVO koja svoje djelatnosti obavlja barem u dvije različite države (odnosno, učinci čijih djelatnosti se manifestiraju na području barem dvaju različitih država), a koja ima svoje statutarno sjedište i faktičnu upravu na području neke od država stranka Konvencije. Sjedište i uprava ne moraju, naravno, biti na području iste države, ali obje takve države moraju biti stranke Konvencije. Trenutno je samo 9 država ratificiralo Konvenciju, a među njima nije RH. Nakon što takva NVO dokaže da posjeduje pravnu osobnost u jednoj od država stranaka Konvencije, sve druge države stranke moraju joj priznati pravnu osobnost. Drugim riječima, međunarodne NVO imaju u državi priznanja sva prava koja imaju i u državi inkorporacije, a na njih se primjenjuju ona ograničenja i posebni postupci koji su predviđeni u pravnom sustavu države priznanja za pravne osobe samo ako je to nužno za zaštitu javnog interesa (načelo proporcionalnosti). Države mogu odbiti primijeniti Konvenciju jedino u slučaju da NVO, koja se poziva na njenu primjenu, svojim ciljem ili stvarnom djelatnošću: a) ugrožava državnu ili javnu sigurnost, onemogućava sprečavanje nemira ili zločina, ugrožava zdravlje ljudi ili moral, odnosno prava i slobode drugih ljudi; ili b) ugrožava međudržavne odnose, odnosno mir i međunarodnu sigurnost. Teško je predvidjeti kada će druge države ratificirati ovu Konvenciju.

5. Savjetodavna uloga međunarodnih NVO

Od samog početka svog postojanja, VE je razvilo višestruke odnose s NVO koje:

a) izravno predstavljaju javnost; b) služe kao posrednici za učinkovitu međusobnu komunikaciju; i c) mogu kvalitetno savjetovati i djelovati. Važnost NVO priznata je već 1952. godine kada im je omogućeno stjecanje tzv. savjetodavnog statusa. Danas preko 380 međunarodnih NVO uživa savjetodavni status pri VE. Pravila suradnje NVO i VE su dorađena i poboljšana tijekom vremena, a trenutno ih uređuje Rezolucija Odbora ministara (93) 38. Ona predviđa da savjetodavni status može biti dodijeljen «međunarodnoj NVO» koja ima «izrazito značenje na svom području djelovanja za čitavu Europu» te koja «svojim radom doprinosi postizanju većeg jedinstva, kako je to utvrđeno člankom 1. Statuta VE», i to posebice obavljanjem neke od djelatnosti VE, odnosno upoznavanjem građanstva Europe s radom i misijom VE. NVO koje imaju savjetodavni status imaju pristup vijećima vladinih stručnjaka ili drugim tijelima Odbora ministara, Parlamentarne skupštine i Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Europe, kao i Glavnom tajniku VE koji ih mogu «konzultirati», bilo pismeno bilo usmenim saslušanjem, glede pitanja od obostranog interesa. U praksi to znači da NVO mogu podnašati Glavnom tajniku VE podneske namijenjene gore pobrojanim tijelima, da se pozivaju na sjednice Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Europe, na godišnje informativne sastanke Glavnog tajnika i na sastanke prema području djelatnosti. Istovremeno, obveze NVO sa savjetodavnim statusom su da na zahtjev Glavnog tajnika pružaju informacije, dokumente ili mišljenja o pitanjima iz njihova područja djelovanja, da u najvećoj mogućoj mjeri publiciraju rad i postignuća VE u njihovom području djelovanja, te da svake druge godine podnose izvješće Generalnom tajniku o svojem radu vezanom za VE (sudjelovanje u radu tijela VE, sudjelovanje na informativnim i sektorskim sastancima, izvješće o vlastitim djelatnostima kojima su doprinijele publiciranju rada VE, itd.).

NVO sa savjetodavnim statutom su od 1976. godine povezane u tzv. Odbor NVO («Liaison Committee»). Odbor broji 25 članova i sastaje se četiri puta godišnje kako bi pripremio plenarnu konferenciju i godišnji program rada, te da bi sustavno pratio i usmjeravao rad NVO prema kvalitetnijoj suradnji s VE. Plenarne konferencije se održavaju od 1977. godine nadalje, a između ostalog na njima se izabire tema koja će se sustavno obraditi u narednom razdoblju. Odbor NVO je inicirao nekoliko projekata u istočnoj i središnjoj Europi u svrhu izgradnje i promicanja civilnog društva i demokracije. Uz ovu trajnu organizacijsku strukturu NVO sa savjetodavnim statusom, izvršeno je i daljnje grupiranje prema specifičnim područjima rada (primjerice, civilno društvo u novoj Europi, ljudska prava, jednakost spolova, obrazovanje i kultura, ruralna sredina i okoliš, itd.) Sve je to doprinijelo većem utjecaju i učinkovitosti NVO u dijalogu s VE.

Zanimljiv je daljnji primjer eksperimentalnog karaktera, tj. uvođenje sustava zajedničkog upravljanja («co-management»). Naime, dva tijela VE koja se bave pitanjima mladih (European Youth Centre i European Youth Foundation) imaju miješanu upravljačku strukturu, a NVO imaju određeni utjecaj na donošenje odluka. Slično je i sa Centrom za suradnju između Sjevera i Juga («North-South Centre») u Lisabonu unutar kojeg se odlučuje u «kvadrilogu» između predstavnika vlada, parlamenata, lokalnih i regionalnih vlasti te odgovarajućih NVO.

Suradnja koja uveliko prelazi tradicionalno značenje pojma «savjetodavna» izrazito je uočljiva u izradi i nadgledanju primjene raznih konvencija i povelja VE. Osim već spomenute Europske konvencije o ljudskim pravima te Konvencije o priznavanju pravne osobnosti, to se prije svega odnosi na Europsku konvenciju za sprečavanje mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupka ili kazne, Europsku konvenciju o pravnom statusu radnika migranata, Europsku povelju o regionalnim ili manjinskim jezicima, i dr. Značajna je novina uvedena 1995. godine Dopunskim protokolom uz Europsku socijalnu povelju. Od tada je u državama koje su ga ratificirale omogućeno da NVO podnose kolektivne predstavke/tužbe. Međunarodne NVO koje se nalaze na posebnoj listi (uz druge sindikalne organizacije) imaju pravo uputiti Europskom vijeću za socijalna prava (tijelo sa zadaćom nadgledanja izvršenja Socijalne povelje) tužbu kojom se ukazuje na navodnu povredu Povelje u određenoj državi. Trenutno je preko četrdeset NVO na popisu ovlaštenih organizacija na podnašanje ovakvih predstavki.

Konačno, djelovanje VE se iza 1990. godine proširilo i na važno područje ostvarivanja kontakata sa zemljama istočne i srednje Europe te NVO na tim prostorima, a u svrhu izgradnje demokratskog društva utemeljenom na vladavini prava i poštivanju ljudskih prava. Odlučujuća je uloga NVO u sklopu skupine tzv. programa «izgradnje povjerenja». Ovo je posebno važno u kontekstu nacionalnih i etničkih manjina gdje veze između različitih kultura i etničkih skupina koje NVO mogu stvoriti i održavati uklanjanju napetosti i omogućavaju staloženo rješavanje problema.

Zaključak

Tijekom 20. stoljeća mnoge su države počinile grešku polazeći od, kako to Friedrich A. Hayek naziva, «fatalne taštine». Naime, prevladavalo je uvjerenje da jedan mudar vođa ili skupina «izabranih», pametnih i poštenih ljudi može postići uređenje društva koje je superiornije od onog koje bi nastalo spontanim poretkom slobodnog društva. Iskustvo je, međutim, pokazalo suprotno. Vladavina nekolicine u ime mnogih ne može zamijeniti slobodnu i dobrovoljnu aktivnost velikog broja pojedinaca u slobodnom društvu. Demokracija u čijem je korijenu civilno društvo, tolerancija i pluralizam za sada je jedini prihvatljivi model za očuvanje trajnog mira i stabilnosti. Odnos Vijeća Europe, međuvladine organizacije, prema nevladinim organizacijama ukazuje da je lekcija barem shvaćena, ako već ne i potpuno naučena.

Bez namjere prikazivanja cjelokupnosti međuodnosa Vijeća Europe i nevladinih organizacija, pokazano je kako VE prihvaća slobodu udruživanja kao jedno od temeljnih ljudskih prava. To pravo učinkovito štiti mehanizmima uspostavljenim međunarodnim pravno-obvezujućim konvencijama. Države se moraju prije svega uzdržati od ograničavanja slobode udruživanja bez legitimnog i nužnog cilja, a u nekim slučajevima i pobrinuti za njeno puno ostvarenje poduzimanjem razumnih mjera.

NVO su imanentno bliže širokoj javnosti od državnih institucija; njih upravo čini samo građanstvo. I upravo zato one imaju nezamjenjivu ulogu za VE u nekoliko aspekata: a) upoznavanje javnosti s radom i djelatnostima VE; b) poticaji i ukazivanje na probleme «s terena»; c) pomaganje i edukacija u primjeni instrumenata VE, prvenstveno u zaštiti ljudskih prava; d) nadgledanje primjene konvencija i drugih instrumenata VE; te e) doprinos suradnji, međusobnom upoznavanju, uvažavanju i prihvaćanju. Sudeći prema brzini širenja novih mogućnosti i oblika suradnje između VE i NVO, temeljnom cilju VE («postizanju većeg jedinstva») pridruženo je učinkovito oruđe u obličju NVO.